2018年，財(cái)政部印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，將預(yù)算績效管理提升至國家戰(zhàn)略層面?？萍加?jì)劃支出是我國財(cái)政科技支出的重要組成部分，且科技計(jì)劃量大面廣，涉及科技管理、一線科研人員等多個(gè)層面，對(duì)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理意義重大?；诖?，本文從預(yù)算績效管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)績效評(píng)價(jià)出發(fā)，梳理我國科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐，分析其中存在的問題，并提出相關(guān)的對(duì)策建議。
1、科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐
科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)從無到有、從逐步探索到形成制度化的實(shí)踐，大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。
第一階段，開展項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收評(píng)價(jià)。1982年中國科學(xué)院成立基金局，以項(xiàng)目形式支持科研人員在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域開展自由探索。在那時(shí)，我國尚未建立完善的科技計(jì)劃體系及科技計(jì)劃的績效評(píng)價(jià)體系，這一階段以項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收的方式評(píng)價(jià)項(xiàng)目的完成情況及效果，為后續(xù)開展科技計(jì)劃層面的評(píng)價(jià)打下基礎(chǔ)。
第二階段，開展科技計(jì)劃評(píng)價(jià)。1993年，原國家科委開始將科技評(píng)價(jià)手段引入科技宏觀管理環(huán)節(jié)，作為調(diào)整和評(píng)價(jià)國家科技計(jì)劃及其項(xiàng)目的重要依據(jù)。從1994年開始，科技管理部門開始了對(duì)科技計(jì)劃的評(píng)估。隨著國家對(duì)科技計(jì)劃評(píng)估的重視，科技評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍的建設(shè)也逐漸規(guī)范化。1997年科技部成立了國家科技評(píng)估中心，并依托科技部評(píng)估中心開展科技計(jì)劃的評(píng)估工作，先后對(duì)“863”計(jì)劃、“973”計(jì)劃、重大專項(xiàng)等開展了多次評(píng)估。這一階段的評(píng)估工作更側(cè)重對(duì)科技計(jì)劃自身科技內(nèi)涵層面成效的評(píng)價(jià)，并非真正意義上的績效評(píng)價(jià)。以“863”計(jì)劃“十五”評(píng)估為例，2006年科技部委托國家科技評(píng)估中心開展“863”計(jì)劃“十五”評(píng)估，旨在通過此次評(píng)估，完善國家科技計(jì)劃評(píng)估體系建設(shè)，促進(jìn)形成科技計(jì)劃評(píng)估規(guī)范化、制度化、常規(guī)化的工作機(jī)制，并將科技計(jì)劃評(píng)估作為計(jì)劃管理的重要組成部分，通過評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃評(píng)估“分析診斷、決策參考、增強(qiáng)責(zé)任”等方面的功能。此次評(píng)估工作以“十五”期間“863”計(jì)劃總體執(zhí)行情況為對(duì)象，圍繞戰(zhàn)略調(diào)整與目標(biāo)定位、組織實(shí)施與管理、效果與影響三個(gè)維度，采取綜合評(píng)估與專題評(píng)估相結(jié)合的方式，采用定性和定量相結(jié)合的方法開展評(píng)估。最終形成了包括總報(bào)告、專題報(bào)告、案例分析報(bào)告，以及相關(guān)支撐研究和調(diào)研報(bào)告在內(nèi)的系列報(bào)告。同時(shí)，也形成了若干快報(bào)、專報(bào)，并向主管部門領(lǐng)導(dǎo)提交評(píng)估成果。
第三階段，探索開展科技計(jì)劃的績效評(píng)價(jià)。2000年以來，隨著我國政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的逐步推進(jìn)，開始探索科技領(lǐng)域的績效評(píng)價(jià)。其中，最引人關(guān)注的是2010年開展、歷時(shí)一年半的“國家自然科學(xué)基金資助與管理績效國際評(píng)估”。此次評(píng)估由財(cái)政部與國家自然科學(xué)基金委（以下簡稱基金委）聯(lián)合開展，根據(jù)《國家自然科學(xué)基金條例》和《中央級(jí)民口科技計(jì)劃（基金）經(jīng)費(fèi)績效考評(píng)管理暫行辦法》，結(jié)合公共支出績效評(píng)估需求和科學(xué)基金發(fā)展需求，圍繞科學(xué)基金戰(zhàn)略定位、資助績效、管理績效和社會(huì)影響等四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，全面總結(jié)了科學(xué)基金設(shè)立25年以來的經(jīng)驗(yàn)、成效與不足，充分了解了科技界對(duì)科學(xué)基金的觀點(diǎn)、意見和建議，為之后完善科學(xué)基金打下了良好的基礎(chǔ)。此次評(píng)估采取了“國內(nèi)準(zhǔn)備+國際評(píng)估”的組織模式，國家科技評(píng)估中心作為獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)評(píng)估活動(dòng)的設(shè)計(jì)和開展，在基金委的配合下獨(dú)立準(zhǔn)備評(píng)估所需證據(jù)材料。財(cái)政部和基金委作為評(píng)估組織方，積極支持但不干預(yù)第三方獨(dú)立評(píng)估，為國際評(píng)估專家的客觀評(píng)估提供保障。13位國際評(píng)估專家來自6個(gè)國家，構(gòu)成國際評(píng)估專家委員會(huì)，由美國科學(xué)理事會(huì)原主席杰爾教授擔(dān)任專家委員會(huì)主席，全國人大常委會(huì)副委員長韓啟德院士和德國科學(xué)基金會(huì)原主席溫奈克教授擔(dān)任副主席。國際評(píng)估專家委員會(huì)根據(jù)評(píng)估結(jié)果出具評(píng)估報(bào)告，評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公開，基金委對(duì)評(píng)估報(bào)告提出的評(píng)估結(jié)論與建議高度重視，并在之后的項(xiàng)目資金管理中積極采納改進(jìn)。此次評(píng)估是我國規(guī)模最大、范圍最廣、國際化程度最高的戰(zhàn)略性、綜合性績效評(píng)估，受到國內(nèi)外科技界的廣泛關(guān)注，也是科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)的成功嘗試。
第四階段，科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)步入正軌。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）的出臺(tái)，將全面預(yù)算績效管理提升至國家戰(zhàn)略高度。2020年《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）績效評(píng)估規(guī)范（試行）》的發(fā)布，標(biāo)志著我國科技計(jì)劃的績效評(píng)價(jià)工作全面展開并步入正軌。
以2020年7月開展的國家杰出青年科學(xué)基金（以下簡稱“杰青”）項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)為例，本次績效評(píng)價(jià)由財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心組織專家和第三方機(jī)構(gòu)成立績效評(píng)價(jià)工作組，對(duì)國家自然科學(xué)基金委員會(huì)2014—2019年杰青項(xiàng)目展開了績效評(píng)價(jià)。重點(diǎn)圍繞杰青基金的決策管理機(jī)制、管理模式、項(xiàng)目成效等情況展開績效評(píng)價(jià)，旨在加強(qiáng)財(cái)政資金績效管理，提高財(cái)政資金使用效益，提高科技資源配置效率。本次績效評(píng)價(jià)綜合采用“因素分析法”“專家評(píng)分法”和“公眾評(píng)價(jià)法”等方法，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置為決策、過程、產(chǎn)出、效益4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，下設(shè)8個(gè)二級(jí)指標(biāo)，總分值設(shè)定為100分?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果根據(jù)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)分為4個(gè)等級(jí)：綜合得分在90（含）～100分為優(yōu)，80（含）～90分為良，60（含）～80分為中，60分以下為差?？冃гu(píng)價(jià)最終形成了《國家杰出青年科學(xué)基金績效評(píng)價(jià)報(bào)告》，以附件形式反映在《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)2019年度部門決算》中，并在國家自然科學(xué)基金委員會(huì)官網(wǎng)“經(jīng)費(fèi)決算”欄目向公眾公開。此次評(píng)價(jià)是全面實(shí)施預(yù)算績效管理背景下，依據(jù)財(cái)政預(yù)算管理相關(guān)文件的規(guī)范要求，對(duì)計(jì)劃層面的科技活動(dòng)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的重要實(shí)踐，在“五大類科技計(jì)劃”中尚屬首次。
二、開展科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)存在的問題
通過對(duì)我國開展科技評(píng)價(jià)實(shí)踐的分析，發(fā)現(xiàn)我國科技計(jì)劃層面的績效評(píng)價(jià)在頂層設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法、結(jié)果應(yīng)用等方面存在以下問題。
第一，缺乏制度化的頂層設(shè)計(jì)。主體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從評(píng)價(jià)主體來看。當(dāng)前的科技計(jì)劃評(píng)價(jià)由財(cái)政主管部門和科技主管部門基于自身職責(zé)分別組織開展，財(cái)政主管部門側(cè)重績效管理和資金使用效率的績效，而科技主管部門側(cè)重科技計(jì)劃進(jìn)展與成果產(chǎn)出的績效，兩者不可避免地出現(xiàn)界限不清、交叉重復(fù)的問題，導(dǎo)致科研人員、機(jī)構(gòu)需多次重復(fù)提交素材，給科研人員造成了一定的管理負(fù)擔(dān)，且影響了評(píng)價(jià)工作的效率。二是從評(píng)價(jià)對(duì)象來看。當(dāng)前科技計(jì)劃的績效評(píng)價(jià)以計(jì)劃內(nèi)部階段性的績效評(píng)價(jià)為主，單個(gè)科技計(jì)劃層面以及科技計(jì)劃整體層面開展的績效評(píng)價(jià)較少，尚未形成統(tǒng)一的、周期性的、長效的、規(guī)范化的科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)制度體系。總體呈現(xiàn)出“宏觀不足、微觀有余”的現(xiàn)象，制約績效評(píng)價(jià)結(jié)果的發(fā)揮。
第二，缺乏分類評(píng)價(jià)。現(xiàn)階段，我國對(duì)科技計(jì)劃的績效評(píng)價(jià)采取“一刀切”的方式，以一套標(biāo)準(zhǔn)、一套方法，甚至是統(tǒng)一的一級(jí)指標(biāo)開展科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)。然而，我國五大類科技計(jì)劃涵蓋基礎(chǔ)前沿、應(yīng)用研發(fā)、基地人才、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)基金等多個(gè)類型，創(chuàng)新鏈條、計(jì)劃內(nèi)涵與目標(biāo)等方面均存在較大的差異。例如，國家自然科學(xué)基金側(cè)重支持基礎(chǔ)前沿，旨在培育源頭創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)“從0到1”的突破；國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃側(cè)重突破國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要領(lǐng)域的技術(shù)瓶頸；基地人才專項(xiàng)旨在支持創(chuàng)新人才和優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)的科研工作，提高我國科技創(chuàng)新的條件保障能力。顯然，很難通過“一刀切”的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)五大類科技計(jì)劃的績效評(píng)價(jià)。缺乏分類評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)停留在“走過場”“形式化”的階段，未能達(dá)到績效評(píng)價(jià)的管理目標(biāo)。
第三，過于依賴“打分制”。目前我國中央財(cái)政科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)多采用“綜合打分制評(píng)價(jià)法”，評(píng)價(jià)結(jié)果以量化分?jǐn)?shù)、分級(jí)分檔的形式體現(xiàn)。這種方法存在諸多的不合理之處。一是，綜合打分制“一刀切”的評(píng)價(jià)體系難以體現(xiàn)評(píng)價(jià)對(duì)象的差異性；二是，將管理績效與產(chǎn)出績效綜合評(píng)價(jià)，難以反映績效實(shí)質(zhì)；三是，打分結(jié)果受評(píng)委個(gè)體主觀影響較大，不同評(píng)委打分結(jié)果難以橫向比較。因此，“打分制”的方法存在過分追求形式上的科學(xué)合理性，而忽略績效評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)的問題。特別是，現(xiàn)階段的科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)在組織實(shí)施中，依托審計(jì)、咨詢公司等第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)價(jià)工作，而這類第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往難以真正把握科技的規(guī)律和特點(diǎn)。評(píng)審專家只是受第三方委托參與評(píng)價(jià)，充當(dāng)“打分器”的角色，未能真正發(fā)揮評(píng)判、診斷和指導(dǎo)的作用。
第四，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不科學(xué)。現(xiàn)階段，我國財(cái)政科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)未能建立規(guī)范、科學(xué)的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)、公開的對(duì)象、內(nèi)容、途徑等大都基于被評(píng)對(duì)象的主觀意愿，有選擇性地上報(bào)或公開，且多被作為進(jìn)一步爭取預(yù)算的依據(jù)?？冃гu(píng)價(jià)的結(jié)果基本止步于結(jié)論的形成，未能建立有效的基于績效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與管理改進(jìn)機(jī)制，未能實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)的管理目標(biāo)。
三、科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議
針對(duì)我國科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)問題的分析，同時(shí)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本文從績效評(píng)價(jià)的頂層設(shè)計(jì)與組織機(jī)制、績效目標(biāo)的提出與確立、績效評(píng)價(jià)方法的設(shè)計(jì)與選擇、績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等方面，提出對(duì)未來我國科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)改革的政策建議。
第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)完善宏觀和中觀層面的科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)體系。一是加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)部門、管理部門、執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建立“橫向協(xié)同、縱向貫通”的組織管理體系；二是在現(xiàn)有對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)較為完善的基礎(chǔ)之上，建立由項(xiàng)目到專項(xiàng)、再到計(jì)劃層面的“自下而上”的微觀—中觀—宏觀績效評(píng)價(jià)體系，并在今后一段時(shí)間內(nèi)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)宏觀和中觀層面的評(píng)價(jià)；三是針對(duì)不同層級(jí)的評(píng)價(jià)，明確各層級(jí)績效評(píng)價(jià)的定位與目標(biāo)，設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)周期，探索適合的評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，研究制定一套成熟的績效評(píng)價(jià)理論與方法；四是加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)專家?guī)旖ㄔO(shè)，同時(shí)，研究建立評(píng)審專家信用評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。
第二，遵循科學(xué)規(guī)律，建立適合于不同科技計(jì)劃類型的分類評(píng)價(jià)體系。基于科技計(jì)劃的特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前五大類科技計(jì)劃的分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建共性與個(gè)性相結(jié)合、領(lǐng)域與主題相結(jié)合、短期與長期相結(jié)合的分類評(píng)價(jià)體系。對(duì)于工程性強(qiáng)、科學(xué)路徑清晰的科技計(jì)劃，如國家科技重大專項(xiàng)、應(yīng)用示范類國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃等，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)化的打分制指標(biāo)體系”，側(cè)重對(duì)目標(biāo)與結(jié)果的評(píng)價(jià)；對(duì)于探索性強(qiáng)、科學(xué)路徑并不清晰的科技計(jì)劃，如國家自然科學(xué)基金、基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃等，可借鑒“基于證據(jù)的績效管理”理念，側(cè)重高優(yōu)先級(jí)績效目標(biāo)的達(dá)成情況；對(duì)于人才、基地類項(xiàng)目，基于計(jì)劃目標(biāo)，設(shè)計(jì)差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
第三，改進(jìn)評(píng)價(jià)方法，扭轉(zhuǎn)對(duì)“綜合打分制評(píng)價(jià)法”的過度依賴，建立符合績效管理理念和科技特點(diǎn)與規(guī)律的方法體系。一是牢固樹立績效管理理念，深刻把握績效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵，理解績效評(píng)價(jià)的綜合性與一般性評(píng)價(jià)之間的不同，正確認(rèn)識(shí)“綜合打分制”在高質(zhì)量績效評(píng)價(jià)中應(yīng)用的局限性，尤其是不適用于科技活動(dòng)的績效評(píng)價(jià)的問題；二是打破對(duì)“綜合打分制”的過度依賴，為科技評(píng)價(jià)“解套”，回歸科技活動(dòng)的本質(zhì)，借鑒基于證據(jù)的績效評(píng)價(jià)方法體系，探索建立更加符合科技活動(dòng)特點(diǎn)與規(guī)律的績效評(píng)價(jià)方法體系。
第四，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，通過績效評(píng)價(jià)切實(shí)提升科技計(jì)劃的資金使用效率和創(chuàng)新績效。為推進(jìn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用，可以采取以下措施：一是規(guī)范評(píng)價(jià)過程和結(jié)果的公開化流程，建立評(píng)價(jià)結(jié)果的公開、上報(bào)機(jī)制，可通過官方網(wǎng)站、科技計(jì)劃管理和執(zhí)行部門內(nèi)部等渠道進(jìn)行公開，根據(jù)不同的對(duì)象，明確公開及上報(bào)的內(nèi)容與范圍。二是明確績效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用方向，既可構(gòu)建科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算的掛鉤機(jī)制，同時(shí)明確評(píng)價(jià)結(jié)果與掛鉤對(duì)象之間的內(nèi)在關(guān)系，避免不恰當(dāng)掛鉤傷及“無辜”，也可建立基于績效評(píng)價(jià)結(jié)果的問責(zé)與改進(jìn)機(jī)制，以績效評(píng)價(jià)為抓手，動(dòng)態(tài)調(diào)整科技計(jì)劃資助布局、對(duì)象、內(nèi)容等要素，切實(shí)發(fā)揮績效評(píng)價(jià)的管理職能。三是建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，尤其應(yīng)當(dāng)將專家診斷的改進(jìn)建議反饋給科技計(jì)劃的承擔(dān)機(jī)構(gòu)和科學(xué)家，以便提升創(chuàng)新績效。
